Tema achizițiilor publice – o sursă permanentă de bâlbe, corupție și eșecuri!
IOAN BACIU, avocat, membru al Grupului de Experți în Achiziții Publice al Comisiei Europene, expert cooptat pentru implementarea Politicii de Coeziune și de dezvoltare urbană și regională a Uniunii Europene și membru al INACO răspunde tehnic, argumentat, la întrebarea: De ce apar blocaje în ACHIZIȚIA PUBLICĂ DE MEDICAMENTE, MATERIALE SANITARE ȘI ECHIPAMENTE MEDICALE în ROMÂNIA?
Sinteză:
Ministerul Sănătății nu a reușit, din 2012 încoace, să asigure la vreme necesarul de medicamente și materiale sanitare de uz curent. Prevederile speciale cuprinse în actele normative referitoare la implementarea programelor naționale de sănătate publică reprezintă o provocare serioasă pentru practicieni, în condițiile în care multe din produsele / materialele / echipamentele care intră în aria de aplicare a articolelor 14 și 15 din Ordinul 377 / 2017, deci care trebuie achiziționate direct de către Minister (în nume propriu) și distribuite ulterior, în mod gratuit, fiecărei unități sanitare sau, după caz, direct de către acestea din urmă (dar cu fonduri puse la dispoziție de Minister), le plasează automat în regimul centralizat de achiziții reglementat de OUG 71/2012! Acest conflict normativ – pune sub semnul întrebării însăși legalitatea acestor achiziții – e de natură să genereze o criză endemică de sistem, oferind spațiu de manevră pentru practici ilicite, abuzuri și corupție ori dând naștere unor blocaje nedorite (a se vedea, spre exemplu, recentul scandal Polisano). Este timpul ca factorii decizionali să pună în acord toate aceste prevederi, asigurând eliminarea tuturor discrepanțelor și neconcordanțelor evidențiate mai jos.
Detaliat:
ACHIZIȚIA DE MEDICAMENTE, MATERIALE SANITARE ȘI ECHIPAMENTE MEDICALE ÎN ROMÂNIA
1. Domeniul de referință
Articolul 22 din vechea Ordonanță de Urgență nr. 34/2006 – ”OUG 36/2004” – care a guvernat, până în 2016, materia achizițiilor publice în România permitea, în aplicarea Articolului 11 (”Contracte de achiziții publice și acorduri-cadru atribuite de organismele centrale de achiziție”) din vechea Directivă 2004/18, achiziția de produse, servicii de lucrări prin intermediul unei unități de achiziții centralizate (sau ”UAC”).
Până la această data, în România au fost înființate și funcționează efectiv doar trei asemenea unități, respectiv Ministerul sănătății, Agenția Națională a Penitenciarelor (din noiembrie 2016) și respectiv Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenţă (din octombrie 2017). O a patra unitate – respectiv Oficiului Național pentru Achiziții Centralizate (ONAC), este în fază de proiect, în timp ce la nivelul Guvernului se ia în calcul înființarea unei unități de achiziții centralizate la nivelul SGG.
2. Ministerul Sănătății ca UAC
În cursul anului 2012, Guvernul României a decis, în temeiul art.22 menționat mai sus, crearea unei unități de achiziții centralizate la nivelul Ministerului Sănătății, pentru achiziția unui număr limitat de produse și servicii. Aceasta a avut loc prin Ordonanța de Urgență a Guvernului nr.71/2012 și respectiv Normele de aplicare a acesteia – denumite împreună, pentru ușurința citării, ”OUG 71/2012”. Acest act normativ este încă în vigoare (chiar dacă între timp vechea legislație privind achizițiile publice a fost înlocuită cu un nou pachet normativ) și constituie cadrul legal specific pentru achiziția tuturor acestor produse și servicii.
Centralizarea achizițiilor în domeniul sanitar a venit, potrivit expunerii de motive care însoțește OUG 71/2012, pe fondul unor practici profund neunitare la nivelul unităților sanitare care au generat situații în care prețurile de achiziție pentru aceleași produse (având specificații tehnice identice) difereau dramatic de la un spital la altul și de la o procedură la alta, chiar dacă produsul era furnizat de același distribuitor. Astfel, considerând că asemenea practici pun o presiune foarte mare pe bugetul public și afectează calitatea tratamentului medical, Guvernul a decis să le pună capăt, plasând managementul achiziției anumitor categorii de produse și servicii de bază în mâinile unui singur achizitor, central.
Ministerul Sănătății a fost așadar desemnat ca ”unitate de achiziţii publice centralizată” (sic !) pentru achiziția, în numele şi pentru unităţile sanitare publice din reţeaua Ministerului Sănătăţii şi reţeaua autorităţilor administraţiei publice locale, precum şi pentru instituţii publice aflate în subordinea sau în coordonarea Ministerului Sănătăţii, a unui număr limitat de tipuri de medicamente, materiale sanitare, echipamente medicale, echipamente de protecţie, și servicii, respectiv combustibili şi lubrifianţi pentru parcul auto al acestor instituții. Toate aceste produse și servicii se procură, potrivit OUG 71/2012, exclusiv în sistem centralizat, și vice-versa: produsele și serviciile neincluse în lista aprobată de Minister nu pot fi achiziționate în sistem centralizat. Serviciile prestate de Ministerul Sănătății în calitate de UAC sunt eminamente gratuite, toate cheltuielile administrative aferente (dar nu și costurile efective de achiziție – a se vedea mai jos!) fiind suportate din bugetul statului – respectiv cel alocat Ministerului Sănătății.
Unităţile sanitare publice cu paturi din subordinea ministerelor – altele decât Ministerul Sănătății, sau a instituţiilor publice cu reţea sanitară proprie, după caz, pot fi incluse și ele în sistemul centralizat reglementat de OUG 71/2012, dar numai la solicitarea explicită a entității căreia acestea îi sunt subordonate (și, în mod evident, pe baza unui acord încheiat cu Ministerul Sănătății în acest scop).
Sistemul centralizat de achiziții publice reglementat de OUG 71/2012 este astfel unul cu circuit închis, el nefiind accesibil altor autorități sau instituții decât cele explicit și limitativ enumerate mai sus. Prin (aparentă) excepție de la această regula – și din rațiuni pur bugetare – sistemul centralizat consacrat de OUG 71/2012 se aplică totuși și achizițiilor finanțate într-o proporție de cel puțin 10% din bugetul administrat de Ministerul Sănătății, indiferent de unitatea beneficiară (i.e., nu doar unităţi sanitare publice ci chiar și spitale private!). El nu se aplică însă achiziţiilor a căror sursă de finanţare este asigurată din fonduri alocate de autorităţile administraţiei publice locale, donaţii, sponsorizări şi fonduri din proiecte cu finanţare rambursabilă şi nerambursabilă.
Procedura de achiziție centralizată a produselor și serviciilor enumerate în cuprinsul Ordinului 658/2013 se derulează urmând mecanismul acordului-cadru. Ministerul Sănătății atribuie fiecare asemenea acord prin licitație publică deschisă, cu respectarea unor cerințe foarte ferme de transparență. Procedura se desfășoară exclusiv online, prin intermediul platformei electronice naționale de achiziții publice – SEAP.
Potrivit actului normativ citat, rolul Ministerului ca UAC încetează în momentul semnării acordului-cadru cu entitatea/entitățile declarate câștigătoare. Ministerul nu devine proprietarul produselor ori serviciilor ce fac obiectul acordurilor-cadru pe care le atribuie și nu plătește prețul aferent acestora (nici măcar nu are obligația de a garanta existența fondurilor necesare). În fapt, aceste bunuri/servicii se vând și livrează direct unităților sanitare beneficiare, pe baza contractelor subsecvente pe care fiecare dintre ele le va atribui și încheia în nume propriu (în urma unei proceduri transparente organizate potrivit legislației generale care guvernează materia achizițiilor publice, respectiv – din 2016 – Legea 98/2016!) cu furnizorul selectat dintre cei cărora le-a fost atribuit acordul-cadru, în funție de necesarul concret și bugetele alocate. Aceste unități vor deveni așadar în mod nemijlocit proprietarele bunurilor ce fac obiectul contractelor subsecvente, urmând a plăti prețul aferent din bugetele proprii.
OUG 71/2012 reglementează în detaliu (alături de Ordinul nr.213/2014) modul de întocmire a caietului de sarcini și de stabilire a specificațiilor tehnice aferente atribuirii fiecărui acord-cadru. Acest proces implică participarea unor specialiști atât din partea Ministerului cât și din partea unităților sanitare beneficiare, dar și o echipă de experți independenți chemați să verifice și evalueze activitatea echipei inițiale de specialiști, precum și o dezbatere publică, în mai multe runde, cu privire la specificațiile astfel întocmite.
3. Reguli specifice aplicabile achiziției de medicamente, materiale și echipamente incluse în programele naționale de sănătate publică
În ciuda prevederilor imperative ale OUG 71/2012, achiziția medicamentelor și materialelor sanitare și echipamentelor medicale incluse în programele naționale de sănătate publică e guvernată de reguli speciale aparent derogatorii.
Aceste programe sunt aprobate anual, printr-o hotărâre de Guvern. Fiecare astfel de hotărâre este de regulă însoțită de un set de norme tehnice de aplicare, menite să detalieze regulile concrete de implementare a acestor programe. De exemplu, pentru perioada 2017 – 2018, au fost adoptate Hotărârea nr.155/2017 (în continuare ”HG 155/2017”) și respectiv Ordinul nr.377/2017 (”Ordinul 377/2017”). Nu mai puțin de 15 programe naționale de sănătate publică sunt aprobate prin HG 155/2017. Aceste programe sunt împărțite în șase clase distincte. Prima dintre ele (reunind programele naționale de boli transmisibile) include cinci programe: programul naţional de vaccinare; programul naţional de supraveghere şi control a bolilor transmisibile prioritare; programul naţional de prevenire, supraveghere şi control a infecţiei HIV/SIDA; programul naţional de prevenire, supraveghere şi control a tuberculozei; și programul naţional de supraveghere şi limitare a infecţiilor asociate asistenţei medicale şi a rezistenţei microbiene, precum şi de monitorizare a utilizării antibioticelor.
Derularea acestor programe revine Ministerului Sănătății, iar implementarea lor efectivă e realizată prin direcţiile de sănătate publică judeţene (respectiv a municipiului Bucureşti) și alte instituții publice enumerate limitativ în art.3 din Ordinul 377/2017. În ce privește resursele financiare necesare pentru finanţarea celor 15 programe, același Ordin prevede că acestea provin fie de la bugetul de stat, fie din veniturile proprii ale Ministerului Sănătăţii, fie din alte surse – inclusiv din donaţii şi sponsorizări, în condiţiile legii. Or, având în vedere că majoritatea medicamentelor, materialelor sanitare și echipamentelor medicale incluse în programele naționale de sănătate publică consacrate de HG 155/2017 fac deopotrivă obiectul Ordinul MS nr.658/2013 (i.e., care conține lista produselor etc. a căror achiziție se face în mod necesar în sistem centralizat), această prevedere trebuie citită în mod necesar în oglindă cu art.2 alin.(4) din OUG 71/2012 – conform cu care achizițiile finanțate din donații ori sponsorizări nu pot face obiectul procedurii centralizate.
În orice caz, pentru achiziția efectivă a medicamentelor, materialelor sanitare și echipamentelor medicale necesare pentru derularea acestor programe, Ordinul 377/2017 prevede trei scenarii distincte:
a) medicamentele și materialele sanitare aferente programului naţional de prevenire, supraveghere şi control a infecţiei HIV/SIDA, programului naţional de prevenire, supraveghere şi control al tuberculozei și respectiv intervenţiei „Profilaxia distrofiei la copiii cu vârstă cuprinsă între 0 – 12 luni, care nu beneficiază de lapte matern prin administrare de lapte praf” din cadrul programului naţional de sănătate a femeii şi copilului se achiziționează, potrivit art.12 din Ordinul 377/2017 de Ministerul Sănătății, în sistem centralizat, prin acorduri-cadru urmate de contracte subsecvente (similar sistemului reglementat de OUG 71/2012 la care, în mod ciudat, Ordinul 377 nu face nicio referire distinctă). În mod firesc, OUG 71/2012 ar trebui să se aplice în mod direct achiziției medicamentelor, materialelor și și dispozitivelor medicale enumerate în Ordinul 658/2013, indiferent dacă acestea sun incluse ori nu în programele naționale de sănătate. Pe de altă parte, OUG 71/2012 nu se poate aplica (așa cum am arătat mai sus) achiziției de medicamente și materiale care nu sunt incluse în Ordinul 658/2013. În acest sens, Ordinul 377/2017 nu reușește să clarifice dacă dacă produselor nelistate în Ordinul 658/2013 dar incluse în unul dintre cele trei programe naționale de sănătate menționate mai sus li se vor aplica tot OUG 71/2012 (ceea ce ar contraveni art.3 din aceasta!) ori e vorba de un sistem centralizat distinct, ad-hoc (pentru care nu avem decât niște prevederi eliptice, în general conținute în art.12 al Ordinului 377). Clarificarea acestui aspect e cu atât mai importantă cu cât, potrivit ordinii constituționale românești, norme terțiare – cum este Ordinul 377/2017, nu pot nici să modifice, nici să se abată de la normele de rang superior, cum este OUG 71/2012. Oricum, potrivit Ordinului 377/2017, fondurile necesare achiziționării medicamentelor și materialelor în cauză sunt transferate de Ministerul Sănătății – prin intermediul direcțiilor de sănătate publică județene aferente, din bugetul acestuia, în contul fiecărui beneficiar final, pe baza contractului de servicii de sănătate încheiat de acesta cu direcția respectivă și a schemelor de plată anexate – ceea ce contravine schemei reglementate de OUG 71 (în care beneficiarii finali suportă aceste cheltuieli din bugetul propriu);
b) achiziţia de vaccinuri pentru realizarea vaccinărilor prevăzute în cadrul Programului naţional de vaccinare, de teste rapide şi teste ELISA pentru diagnosticul infecţiei HIV/SIDA, și respectiv de ”medicamente, materiale sanitare, dispozitive medicale şi altele asemenea, altele decât cele prevăzute la lit. a), b) și c) (sic!), după caz” se va face, potrivit art.14 din Ordinul 377/2017, de Ministerul Sănătății ca autoritate contractantă obișnuită, în baza Legii 98/2016, iar nu ca UAC, în sistem centralizat. Bunurile astfel achiziționate vor fi ulterior împărțite unităților sanitare care participă la implementarea unuia ori altuia dintre programele respective, gratuit, pe baza schemei de implementare a fiecărui program în parte (luând în considerare implicarea lor în program ca furnizori de servicii medicale pe temei contractual). În acest scenariu, contractele de furnizare de produse (care, atenție, nu mai sunt acorduri-cadru!) se vor încheia direct între furnizorii adjudecaţi şi Ministerul Sănătăţii, în baza Legii 98/2016. Ministerul Sănătății acționează în acest scenariu în nume propriu, devenind proprietarul direct al bunurilor astfel achiziționate, pentru care va plăti personal, direct în contul furnizorilor, prețul aferent! Unitățile beneficiare vor primi la rândul lor aceste produse în mod gratuit, de la Ministerul Sănătății însuși (deci nu prin încheierea de contracte subsecvente cu furnizorii selectati de Minister!), conform schemei de distribuție detaliate în contractul de furnizare aferent încheiat cu direcțiile de sănătate publică județene competente, ca furnizori de servicii medicale în cadrul programelor naționale de sănătate respective, pe baza ordinelor prealabile ale acestora conținând estimările detaliate necesare;
c) în fine, pentru achiziția serviciilor și produselor aferente altor programe decât cele pentru care se aplică scenariile de mai sus, Ministerul Sănătății va transfera toate fondurile necesare direct către unitățile sanitare implicate în implementarea lor (în conformitate cu art.15 din Ordinul 377), aceste unități fiind direct responsabile pentru procurarea acestora, prin achiziție publică clasică, în temeiul Legii 98/2016. Transferul acestor fonduri se face lunar, pe baza contractului de servicii de sănătate încheiat de fiecare unitate sanitară cu direcția județeană de sănătate publică competentă.
Rămâne doar de observat că paragraful referitor la ”medicamente, materiale sanitare, dispozitive medicale şi altele asemenea, altele decât cele prevăzute la lit. a), b) și c), după caz”, aferent celui de-al doilea scenariu, este îndeajuns de eliptic încât să creeze confuzie, nefiind foarte clar ce clase de produse/servicii rămân să se achiziționeze potrivit celui de-al treilea scenariu.
4. Câteva concluzii necesare
În ciuda complexității sale pe alocuri exagerate și a unor dispoziții ușor neclare, OUG 71/2012 creează cadrul legal necesar dar și suficient pentru achiziționarea la vreme și în mod eficient a unor produse și servicii esențiale pentru buna funcționare a sistemului național de sănătate. Aceasta poate ajuta Ministerul Sănătății să realizeze economii la scară și în același timp să combată eficient corupția sistemică (intenție exprimată recent, în mod explicit, inclusiv de unul din foștii miniștrii ai sănătății – a se vedea declarațiile accesibile la https://www.agerpres.ro/sanatate/2017/10/13/florian-bodog-de-anul-viitor-procedurile-de-achizitii-vor-fi-efectuate-centralizat-de-ministerul-sanatatii-14-33-27).
Din păcate, multe surse (deocamdată neoficiale) confirmă faptul că Ministerul nu a reușit, din 2012 încoace, să asigure la vreme necesarul de medicamente și materiale sanitare de uz curent (ex. seringi și ace, mănuși, bandaje și tifon etc.), ceea ce a forțat aceste instituții sanitare să organizeze propriile proceduri de achiziție deși, potrivit OUG 71/2012, astfel de produse nu pot fi achiziționate decât exclusiv în sistem centralizat.
În plus, prevederile speciale cuprinse în actele normative citate mai sus referitoare la implementarea programelor naționale de sănătate publică (care, atenție, nu sunt noi, ci s-au perpetuat de la un ciclu de implementare la altul) reprezintă o provocare serioasă pentru practicieni, în condițiile în care multe din produsele / materialele / echipamentele care intră în aria de aplicare a articolelor 14 și 15 din Ordinul 377 / 2017 și deci care trebuie achiziționate direct de către Minister (în nume propriu) și distribuite ulterior, în mod gratuit, fiecărei unități sanitare sau, după caz, direct de către acestea din urmă (dar cu fonduri puse la dispoziție de Minister), fac, de asemenea, obiectul Ordinului 377/2017 – ceea ce le plasează automat în regimul centralizat de achiziții reglementat de OUG 71/2012! Acest conflict normativ – apărut în 2012, odată cu intrarea în vigoare a OUG 71/2012, și care pune sub semnul întrebării însăși legalitatea acestor achiziții – e de natură să genereze o criză endemică de sistem, oferind spațiu de manevră pentru practici ilicite, abuzuri și corupție ori dând naștere unor blocaje nedorite (a se vedea, spre exemplu, recentul scandal Polisano).
Este timpul ca factorii decizionali să pună în acord toate aceste prevederi, asigurând eliminarea tuturor discrepanțelor și neconcordanțelor evidențiate mai sus.